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      在統一大市場建設中深化公共資源交易平臺創新

      2022年06月16日 10:09 來源:中國政府采購報打印

          ■ 張澤明
        今年,中共中央、國務院印發了《關于加快建設全國統一大市場的意見》(以下簡稱《意見》),《意見》中對公共資源交易平臺及招標投標全流程電子化有多處表述,為我國更好推進公共資源交易平臺建設提供了方向指導,也有助于從業者不斷深化對公共資源交易平臺概念的理解。
        《意見》為公共資源交易整合指明了方向。
        根據《意見》,其工作的主要目標之一,是發揮市場的規模效應和集聚效應,加強和改進反壟斷反不正當競爭執法司法,以降低制度性交易成本。按照此原則,公共資源交易中心應當聚焦于各類資源、信息的整合,以超大平臺、統一規則、數據共享等方式降低公共資源的制度性交易成本。
        按照《公共資源交易平臺管理暫行辦法》(十四部委2016年第39號令,以下簡稱39號令)的定義,公共資源交易平臺是指,實施統一的制度和標準、具備開放共享的公共資源交易電子服務系統和規范透明的運行機制,為市場主體、社會公眾、行政監督管理部門等提供公共資源交易綜合服務的體系。從體系一詞的表述,能夠看出當前的制度并不要求公共資源交易平臺局限于一個運營實體。
        39號令是目前業已形成的“1+N+X”公共資源交易制度體系中的“1”,是公共資源交易平臺建設的基礎性文件。基于對該文件的前述理解可知,在公共資源交易平臺整合過程中,除了有利于降低制度性交易成本的做法以外,其他觸碰原有各交易領域獨立交易主體資格的整合,在公共資源交易制度體系沒有根本性變化的當下,都偏離了正常的制度軌道。
        2021年9月30日,國家發改委在《關于進一步規范公共資源交易平臺服務行為的若干意見(征求意見稿)》中對公共資源交易中心的職責定位是,公共資源交易平臺主要運行服務機構,不得違法從事或強制指定招標、拍賣、政府采購代理、工程造價、公證等中介服務。換言之,公共資源交易中心作為交易平臺的運行服務機構,可發揮類似于網購平臺的作用,交易中心提供了交易系統及平臺,建設工程招標中心、政府采購中心、產權交易所等其他部門好比網購平臺的“賣家”,只要使用平臺的服務就好。全部喪失獨立性統一整合進交易中心不是必然選項。否則,按照《意見》中“將公共資源交易平臺覆蓋范圍擴大到適合以市場化方式配置的各類公共資源”,后續還有碳排放交易、自然資源交易、資產股權交易等將逐漸納入公共資源交易平臺,作為平臺運營主體的公共資源交易中心將繼續承受逐漸擴容的壓力,面臨各種納入機構法人形式不統一的沖突,這不利于公共資源全口徑的科學整合。
        統一大市場建設中公共資源電子化交易平臺不應納入電子商務平臺監管。
        2019年1月1日,《中華人民共和國電子商務法》(以下簡稱電子商務法)開始施行。2021年5月1日,《網絡交易監督管理辦法》開始施行。有觀點認為前述法律規章對電子商務和網絡交易的規定,也應該適用于電子化的公共資源交易平臺。筆者認為,應從建設統一大市場的維度和相關法律規章的立法本意來看待公共資源交易平臺的法律適用。
        電子商務法對電子商務定義為,通過互聯網等信息網絡銷售商品或者提供服務的經營活動,公共資源交易平臺的交易顯然不能歸屬于銷售商品,那么其是否屬于提供服務的經營活動?筆者認為應分情況討論。例如,社會代理機構代理招標采購項目,屬于提供服務的經營活動,而集中采購機構的代理行為由于其非營利性則不屬于經營活動。因此,電子商務從立法概念上就不能將網絡化的公共資源交易完全納入。
        從電子商務法的立法本意看,大量的法條都是用于普通商品網購平臺,大量的監管工作也屬于市場監管部門。這一點從市場監管部門出臺的《網絡交易監督管理辦法》看得更加明顯,該辦法規范的就是市場監管部門監管的電子商務活動,并對社交電商、直播帶貨等網絡交易活動中的經營者定位進行了明確規定,進一步壓實了市場監督管理部門的監管責任。
        從《意見》對公共資源交易平臺的定位要求看,當前及今后一段時間內的主要任務是要加快推進公共資源交易全流程電子化,堅持應進必進的原則要求,落實和完善“管辦分離”制度,將公共資源交易平臺覆蓋范圍擴大到適合以市場化方式配置的各類公共資源。可以看出,電子化的公共資源交易平臺側重點在于監督權與執行權的分離,這與電子商務的法律關系調整完全不同。加之公共資源交易的監管機關也不是市場監督管理部門,因此,公共資源交易平臺電子化交易不應受電子商務法和《網絡交易監督管理辦法》的調整。
        公共資源交易平臺的創新應符合全國統一大市場建設的方向。
        一是要降低制度性交易成本。《意見》要求發揮市場的規模效應和集聚效應,降低制度性交易成本。一般來說,制度性交易成本是企業在運轉過程中因遵循政府制定的各種制度、規章、政策而需要付出的成本,是由于體制機制而產生的經濟、時間和機會等各種成本。公共資源交易的制度性交易成本往往牽涉多個主體。以招標采購為例,從采購人角度看,其按照政府采購相關管理要求,進行需求分析、市場調研、咨詢論證、及時簽訂里程碑文件等,均會產生制度性交易成本。公共資源交易平臺可以通過創新數據服務,為采購人科學選用對接采購代理機構,從而由代理機構為采購人降低前述制度性交易成本。從供應商角度,其參與招標采購活動時存在收集采購信息、進行市場推廣以及按照規定購買電子招標文件等制度性交易成本。如果供應商參加異地政府采購項目,還會存在一些差旅費用。倘若公共資源交易平臺能夠通過創新電子化系統,提供遠程詢標、簡化CA數字證書異地互認等服務,或通過科學分類公示各類公共資源交易公告并提供便捷查詢等功能,就可極大地降低供應商參與公共資源交易活動的制度性交易成本。從監管部門角度看,如果公共資源交易平臺能夠提供便捷調看、查詢現場錄像的技術手段,以及自動化、規模化、格式化的項目報告數據等,也將極大降低監管部門的制度性交易成本,從而為加快履行相關公共資源項目節省時間成本。
        二是要堅持公共資源應進必進原則。按照《意見》要求,要將公共資源交易平臺覆蓋范圍擴大到適合以市場化方式配置的各類公共資源,積極破除公共資源交易領域的區域壁壘。交易平臺將與可能進入的碳排放、用水權、排污權、用能權等交易對接,提供高效便捷服務。例如,云南已經開始依托公共資源交易平臺開展農村產權流轉交易。
        三是強化信用監管與服務體系。《意見》對健全統一的社會信用制度有完整的安排。例如,要編制出臺全國公共信用信息基礎目錄,建立公共信用信息同金融信息共享整合機制,形成覆蓋全部信用主體、所有信用信息類別、全國所有區域的信用信息網絡;要建立健全以信用為基礎的新型監管機制,全面推廣信用承諾制度,建立企業信用狀況綜合評價體系;健全守信激勵和失信懲戒機制,將失信懲戒和懲治腐敗相結合。各地公共資源交易平臺可以對照逐項進行創新落實。比如,廣州創立推出“公共資源交易信用指數”,為相關交易主體提供服務,就是一個很好的嘗試。
        四是推進協同監管。深化“互聯網+監管”、跨部門協同監管等方式,加強各類監管的銜接配合,是《意見》中所提出的監管要求。在公共資源領域進行貫徹落實,既要保證相關監管“橫向到邊”,所有項目應管盡管,各監管部門可以互聯互通共享數據,也要落實“縱向到底”,保證最基層不出現監管真空。比如,在新農村建設當中,由村一級主體進行的招標和非招標活動,是否可以通過公共資源交易平臺進行監管?這些監管目標的達成,背后都離不開公共資源交易平臺在《意見》指引下進行扎扎實實的制度創新和技術創新。  
          (作者單位:大連海關)

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